Vilka statsstödsfrågor behöver en kommun beakta vid försäljning av kommunalägd mark?

Hej! Hur bör en kommun förhålla sig till vid försäljning av mark till det privata näringslivet? Om till exempel kommunen ska sälja mark till ett företag som vill bygga hotell eller kanske en livsmedelsbutik, är kommunen då skyldig att sälja marken till det högsta priset den kan tänkas få för marken? Vad bör kommunen göra innan försäljningen för att säkerställa att marken inte säljs till underpris och när kan en markförsäljning bli ett otillåtet statsstöd? Blir även upphandlingslagarna tillämpliga när kommunen säljer mark?

Hej Fredrik,

Inledningsvis vill vi informera dig om att upphandlingslagarna normalt sett inte blir tillämpliga vid försäljning av mark eftersom upphandlingslagarnas tillämpningsområde endast omfattar då en kommun vidtar åtgärder för att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader. Däremot kan försäljning av mark aktualisera statsstödsfrågor. Även andra regelverk kan bli aktuella i de situationer du beskriver, exempelvis kommunallagen, lagen om riktlinjer för kommunala markanvisningar och plan- och bygglagen. I detta svar går vi huvudsakligen igenom vilka statsstödsfrågor som bör beaktas vid försäljning av kommunalägd mark.

Vad styr markanvändningen?
Kommuner styr hur marken får användas genom det så kallade kommunala planmonopolet. Det innebär att det bara är kommunen som har befogenhet att bestämma om detaljplaneläggning ska ske och att det ska antas en detaljplan. Hur marken får användas blir särskilt viktigt vid värderingen av marken.

Kommuner som använder markanvisningar ska anta riktlinjer för markanvisningar. Med markanvisning avses en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett markområde för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Avseende principerna för markprissättningen har det framhållits särskilt i förarbetena till lagen om riktlinjer för kommunala markanvisningar, att kommunen ska tydliggöra hur den avser att säkerställa att mark inte säljs till underpris. Det kan då handla om att kommunen anger i vilka sammanhang en oberoende expertvärdering tillämpas och hur de arbetar med öppet anbudsförfaranden.

Regeringen har gett Boverket det samordnande ansvaret för att vägleda kommunerna i deras arbete med att ta fram och anta riktlinjer för markanvisningar och mer information om detta hittar du på deras webbplats som vi hänvisar till nedan under ”Läs mer”.

Vad säger kommunallagen om prissättningen av mark?
Kommuner får allmänt främja näringslivet, men inte ge individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare om det inte finns synnerliga skäl för det. Försäljning eller upplåtelse av mark och fastigheter till underpris kan alltså både stå i strid med EU:s statsstödsregler och omfattas av förbudet mot stöd till enskild näringsverksamhet i 2 kap. 8 § 2 stycket kommunallagen. I kommunallagens förarbeten och i litteraturen uttrycks det tydligt att en kommun, vid försäljning av fast egendom, måste iaktta marknadsmässiga principer samt bortse från likställighetsprincipen. I stället blir principerna om god ekonomisk hushållning i 11 kap. kommunallagen bestämmande.

Dessa principer anger hur kommunerna ska förvalta sin ekonomi. Kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses. Kommunen ska se till att få ut bästa pris och agera marknadsmässigt.

EU:s statsstödsregler kan i vissa fall också begränsa kommuners befogenheter. Reglerna om statsstöd kan däremot inte utvidga kommunernas befogenheter.

Vad bör göras för att undvika att försäljningen blir ett otillåtet statsstöd? 
Statsstöd uppkommer om ersättningen, eller en del av ersättningen, är så låg att kommunen ger en fördel till den som köper marken på ett sätt som kan påverka konkurrensen och handeln på den inre marknaden. För att försäljningen inte ska innebära en fördel för ett företag bör försäljningen ske till ett pris som motsvarar marknadsvärdet. Ett annat sätt att uttrycka detta är att kommunen vid försäljningen ska agera som en privat aktör hade gjort i en jämförbar situation.

Vid försäljning av mark är det särskilt två olika förfaranden som är rekommenderade att använda vid fastställandet av marknadsvärdet. Antingen föregås försäljningen av ett villkorslöst och öppet anbudsförfarande eller så görs en oberoende expertvärdering innan försäljningen äger rum.

1. Konkurrensutsättning genom ett villkorslöst och öppet anbudsförfarande 
Om det uppställs villkor i anbudsförfarandet där köparen måste åta sig särskilda förpliktelser till förmån för kommunen eller med hänsyn till allmänintresset riskerar anbudet att inte betraktats som villkorslöst. Villkor som en privat säljare inte skulle ha krävt och som går utöver förpliktelser som härrör från allmän nationell lagstiftning eller ett beslut av planeringsmyndigheterna kan nämligen inte betraktas som ett villkorslöst anbudsförfarande.

Vid försäljning bör det enda relevanta kriteriet för att välja köpare enligt EU-kommissionen vara det högsta priset, även med beaktande av de begärda kontraktsvillkoren.

2. Oberoende expertvärdering
En oberoende expertvärdering kan genomföras av en eller flera oberoende värderingsmän före förhandlingarna om markförsäljningen. Kommunen eller regionen ska därefter förhålla sig till denna värdering. Syftet med värderingen ska vara att fastställa ett marknadsvärde på grundval av allmänt accepterade marknadsindikatorer och värderingsstandarder. Det fastställda priset anses då vara det lägsta försäljningspris som kan avtalas. För att en oberoende värdering ska anses trovärdig krävs det att den inte motsägs av andra omständigheter.

Statsstödsbedömningen ska avse de förhållanden som är kända vid försäljningstillfället. Det innebär att marken ska värderas med beaktande av de bestämmelser som styr hur marken får användas. Om förhållandena förändras mellan tidpunkten då värderingen gjordes och försäljningstidpunkten så måste dessa omständigheter beaktas eftersom de kan ändra det marknadsmässiga värdet på marken.

När varken en konkurrensutsättning genom ett villkorslöst och öppet anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering har använts
Om en markförsäljning äger rum utan att vare sig en oberoende expertvärdering har gjorts eller försäljningen föregåtts av konkurrensutsättning genom ett villkorslöst och öppet anbudsförfarande, är det svårt för kommunen att veta om ersättningen är marknadsmässig. Nedan ger vi två exempel på hur sådana försäljningar har bedömts i domstol.

I det så kallade Åre-fallet, som gick hela vägen upp till tribunalen (en av unionsdomstolarna) hade Åre kommun sålt mark till Konsum. Det ursprungliga priset var först 1 krona som sedan omförhandlades till 1 miljon kronor när det hade kommit in ett anbud på 6,6 miljoner kronor från Lidl. Fastän det var stor prismässig skillnad mellan de två anbuden så motiverade kommunen valet av köpare med att försäljningen till Konsum var en del av en serie markaffärer som skulle förverkliga detaljplanen och få till en större förändring av stadens centrum. Tribunalen ansåg att Lidl och Konsums bud inte kunde betraktas som likvärdiga. Utöver detta ansåg inte heller tribunalen att Lidl:s anbud var trovärdigt. Försäljningen var därför inte ett statsstöd.

I ett annat fall från Karlskrona kommun hade kommunen ingått ett avtal med byggbolaget NCC avseende försäljning av mark för 5,5 miljoner kronor, trots att det hade kommit in ett bud på 7 miljoner från Winn Hotels AB. Kommunen skulle då bekosta saneringen av marken, medan NCC skulle utföra marksaneringen mot en viss ersättning. NCC skulle vidare på annans mark anlägga och bekosta en parkeringsplats som gemensamt skulle utnyttjas av NCC och kommunen. NCC skulle även iordningsställa viss allmän mark varav kommunen skulle betala hälften och NCC hälften. Winn Hotels AB hade först lämnat ett bud på 5,5 miljoner, men höjde det sedan till 7 miljoner kronor efter att avtalet mellan kommunen och NCC blev känt, men två dagar före fullmäktigesammanträdet. Eftersom kommunen inte uppfattade det nya budet som seriöst så togs inte budet på 7 miljoner i beaktande.

Regeringsrätten fann däremot att det konkurrerande anbudet och avsaknaden av en oberoende värdering visade att kommunens avtal med NCC hade inneburit ett individuellt riktat stöd till NCC, och det hade inte heller gjorts gällande att det skulle föreligga sådana synnerliga skäl som enligt kommunallagen hade kunnat möjliggöra ett sådant stöd. Försäljningen innebar alltså en överträdelse av kommunallagens regler om förbud mot individuellt riktat stöd till enskild näringsverksamhet. Regeringsrätten prövade inte om stödet även var ett otillåtet statsstöd.

Sammanfattning
När kommunen säljer mark bör den agera på ett sätt som gör att marken säljs till marknadsmässigt pris och så att ingen näringsidkare gynnas på bekostnad av någon annan. Hur marken får användas påverkar även hur marken ska värderas.

Vid fastställandet av marknadsvärdet för marken rekommenderas att antingen använda ett villkorslöst och öppet anbudsförfarande eller låta utföra en oberoende expertvärdering innan försäljningen äger rum. Om kommunen inte kan visa att den har sålt marken för marknadsmässig ersättning kan köparen av marken anses ha fått en fördel som i sin tur kan utgöra ett individuellt riktat stöd enligt kommunallagen eller ett otillåtet statsstöd enligt EU:s statsstödsregler.

Läs mer

• Vår vägledning om Marknadsmässig försäljning av kommunal mark för bebyggelse
• För mer information om kommunen är tvungen att acceptera det högsta budet efter en konkurrensutsättning, se inlägget Hur förhåller sig statsstödsreglerna till försäljning av kommunal egendom? i vår Frågeportal
• Vad är statsstöd? på vår webbplats
• Information om riktlinjer för markanvisning hittar du på Boverkets webbplats.

 
Källhänvisningar

• Boverkets webbplats Kommunalt planmonopol – ett kommunalt verktyg för bostadsförsörjning innebörden av ett kommunalt planmonopol
• 2 kap. 1 och 8 §§ kommunallag (2017:725) (KL) – de allmänna kommunalrättsliga befogenheterna samt hur individuellt riktat stöd till enskild näringsidkare endast får lämnas om det finns synnerliga skäl
• 11 kap. 1-2 §§ KL – kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet tillgodoses
• Prop. 2016/17: 171 sid. 299 – bestämmelser om statsstöd kan begränsa kommuners och regioners möjligheter att utöva sina befogenheter men de kommunala befogenheterna ändras inte i sig genom regler om statligt stöd
• Kommissionens tillkännagivande av begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01) (NOA) p. 89 – när försäljning av varor och tjänster (eller andra jämförbara transaktioner) genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbudsförfarande i enlighet principerna om offentlig upphandling kan det antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren
  • NOA p. 91 –ett konkurrensutsatt och villkorslöst anbudsförfarande måste vara transparent och offentligt för att alla intresserade anbudsgivare ska vara lika bra informerade vid varje skede i anbudsförfarandet
  • NOA p. 95 – när det offentliga säljer tillgångar bör det enda relevanta kriteriet för att välja köpare vara det högsta priset, även med beaktande av de begärda kontraktsvillkoren (till exempel säljarens försäljningsgarantier eller andra åtaganden efter försäljningen)
  • NOA p. 103 – när det gäller försäljning av mark räcker det i princip med en oberoende expertvärdering utförd innan förhandlingarna om överlåtelsen för att fastställa marknadsvärdet på grundval av allmänt accepterade marknadsindikatorer och värderingsstandarder
• Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar – bestämmelser om markanvisningar och vad för riktlinjer som markanvisningen bör innehålla.
• Prop. 2013/14:126 sid. 230–231 – riktlinjerna till markanvisningarna ska tas fram senast innan en markanvisning genomförs och dessa ska vara aktuella vid varje tillfälle då kommunen genomför en markanvisning. Det är Boverket som har samordningsansvaret för att vägleda kommunernas arbete med att ta fram riktlinjer för markanvisningar.
• Mål T-244/08 Konsum Nord – ”Åre-fallet” där tribunalen kom fram till att Åre kommuns beslut var en del av en serie markaffärer som skulle förverkliga detaljplanen och att försäljningen därför inte utgjorde statligt stöd
• RÅ 2010 ref. 119 – rättsfallet mellan Karlskrona kommun och Winn Hotels AB.
• Kommunallagen - en kommentar, Tom Madell och Olle Lundin, Norstedts Juridik, 2023 (4e uppl.)

Med vänlig hälsning,